Důvodová zpráva k zákonu č. 461/2020 Sb., o kompenzačním bonusu v souvislosti se zákazem nebo omezením podnikatelské činnosti v souvislosti s výskytem koronaviru SARS CoV-2

Důvodová zpráva

I. Obecná část

1. Zhodnocení platného právního stavu

V souvislosti se vznikem a rozšířením onemocnění COVID-19 způsobeného koronavirem označovaným jako SARS-CoV-2 vyhlásila vláda podle čl. 5 a 6 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, pro území České republiky z důvodu ohrožení zdraví na území České republiky nouzový stav ode dne 5. října 2020 na dobu 30 dnů, tj. do 4. listopadu 2020. V rámci vyhlášeného nouzového stavu je realizována řada omezujících opatření, která mají nebo mohou mít negativní dopad na podnikání. Tyto negativní dopady spočívají především v bezprostředním zákazu či omezení konkrétních podnikatelských činností, zejména pak v uzavření či omezení fungování podnikatelských provozoven. V rámci nouzového stavu jsou přijímána zejména krizová opatření podle zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, nebo ochranná a mimořádná opatření na základě zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů. V konkrétní rovině je třeba uvést především zákazy a omezení vyplývající z usnesení vlády České republiky o přijetí krizového opatření ze dne 12. října 2020 č. 1021, které dopadají např. restaurační a jiné provozovny.

Na řadu oborů podnikání má negativní dopad i samotná epidemie koronaviru SARS-CoV-2 a s tím související změna chování obyvatelstva, přičemž tyto dopady by bez provedení vládou přijatých opatření mohly být v konečném důsledku závažnější, a to nejen s ohledem na hierarchii chráněných hodnot (život > zdraví > majetek). Současně se v průběhu roku jedná již o druhý nouzový stav, který byl vyhlášen v souvislosti s epidemií koronaviru označovaného jako SARS-CoV-2, a to po nouzovém stavu vyhlášeném od 12. března 2020. 

Dopad výše zmíněných zákazů a omezení je rovněž do značné míry specifický v tom, že opatření proti šíření koronaviru označovaného jako SARS-CoV-2 zaměřená primárně na omezení kontaktu mezi fyzickými osobami mají obecně zvýšený dopad na poskytování restauračních a dalších služeb a jinou podnikatelskou činnost, na které se z velké míry podílejí osoby samostatně výdělečně činné. Pro ně se jedná v řadě případů o jediný zdroj příjmů. Zároveň mají často jen omezenou možnost tyto důsledky, jakkoliv eliminovat či snížit. Pro nezanedbatelnou část osob samostatně výdělečně činných tento stav znamená úplné či částečné utlumení jejich podnikatelské činnosti, případně nutnost přeorientovat své podnikání, což s sebou nese řadu úskalí časového i materiálního charakteru. Obdobně platí i pro společníky malých společností s ručením omezených, jejichž činnost je materiálně obdobná samostatné výdělečné činnosti. Ze skutečnosti, že sled výše zmíněných zákazů a omezení reagujících na dynamický vývoj epidemiologické situace byl velmi rychlý, je zřejmé, že schopnost zareagovat na nastalou situaci je po vyhlášení nouzového stavu velmi omezená. V neposlední řadě se výše uvedené dopady týkají rovněž osob samostatně výdělečně činných, resp. společníků malých společností s ručením omezeným, kteří dodávají zboží, služby či jiné výstupy těm podnikatelům, jejichž činnost byla zakázána nebo omezena opatřeními vlády, popřípadě osob činných na základě dohody o provedení práce nebo dohody o pracovní činnosti, které pro uvedené podnikatele pracují.

V souvislosti s dopady zákazů nebo omezení podnikatelské činnosti vyvolaných epidemiologickou situací vláda České republiky a jednotlivé resorty přistoupili jak na jaře 2020, tak v současné době k různým opatřením, která mají poskytnout nezbytnou podporu různým ekonomickým subjektům. Ačkoli tato opatření podle svého charakteru a zaměření spadají do gesce různých resortů a ve svém souhrnu vytvářejí souvislý celek. Jmenovat lze v tomto ohledu například jednotlivé dotační programy zaměřené na různé segmenty podnikání, či podporu poskytnutou v rámci Cíleného programu k podpoře zaměstnanosti nazvaného „Antivirus“ podle zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, v jehož rámci stát prostřednictvím Úřadu práce České republiky kompenzuje firmám vyplacené prostředky a má jim pomoci ochránit pracovní místa.

V působnosti Ministerstva financí byl mimo jiné realizován tzv. kompenzační bonus podle zákona č. 159/2020 Sb., o kompenzačním bonusu v souvislosti s krizovými opatřeními v souvislosti s výskytem koronaviru SARS CoV-2 (dále jen „zákon č. 159/2020 Sb.). Tento daňový bonus byl přiznán osobám samostatně výdělečně činným, jejichž činnost byla zcela nebo z části znemožněna aktuálními událostmi souvisejícími s koronavirem. Kompenzační bonus byl poskytován ve výši 500 Kč za každý den v rámci prvního bonusového období od 12. března do 30. dubna 2020, resp. na základě novelizace zákona též v rámci druhého bonusového období od 1. května do 8. června 2020, pokud osoba v daný den splňovala podmínky pro jeho poskytnutí. Druhá novelizace tohoto zákona rozšířila okruh subjektů kompenzačního bonusu též o společníky vybraných společností s ručením omezeným, jejichž činnost se často v praxi materiálně příliš neodlišuje od samostatné výdělečné činnosti. Poslední novelizace pak rozšířila dopad kompenzačního bonusu též na osoby činné na základě dohody o provedení práce nebo dohody o pracovní činnosti.    

2. Odůvodnění hlavních principů a nezbytnosti navrhované právní úpravy

Cílem navrhovaného opatření je prostřednictvím zavedení dalšího tzv. kompenzačního bonusu zmírnit dopady událostí souvisejících se vznikem a rozšířením onemocnění COVID-19 způsobeného koronavirem označovaným jako SARS-CoV-2 na osoby samostatně výdělečně činné, resp. na společníky malých společností s ručením omezeným, jejichž činnost byla bezprostředně zakázána či omezena současnými opatřeními orgánů státní správy v rámci aktuálně trvajícího nouzového stavu, a tedy došlo k zásadnímu nebo výraznému negativnímu zásahu do jejich podnikání bezprostředně v důsledku uvedených opatření. Stejně tak by měly být zmírněny též dopady týkající se osob samostatně výdělečně činných, resp. společníků malých společností s ručením omezeným, kteří dodávají zboží, služby či jiné výstupy těm podnikatelům, jejichž činnost byla zakázána nebo omezena opatřeními vlády, popřípadě osob činných na základě dohody o provedení práce nebo dohody o pracovní činnosti, které pro uvedené podnikatele pracují.

Na rozdíl od nouzového stavu a zákazů a omezení vydaných na jaře 2020 platí, že okruh subjektů, kterým jsou aktuální zákazy či omezení adresovány, je výrazněji epidemiologicky zacílen a uvedená pravidla se bezprostředně nevztahují na velké množství subjektů, na které dopadaly na jaře 2020. Tuto skutečnost je třeba promítnout též do konstrukce kompenzačního bonusu, který by na rozdíl od kompenzačního bonusu podle zákona č. 159/2020 Sb. neměl být plošným opatřením do značné míry poskytujícím podporu téměř všem osobám samostatně výdělečně činným, společníkům malých společností s ručením omezeným či osobám pracujícím na základě dohody o provedení práce nebo dohody o pracovní činnosti, pokud byli tak či onak postiženi nejen opatřeními orgánů veřejné moci, ale rovněž koronavirem samotným a jeho více méně zprostředkovanými dopady. Nyní navrhovaný kompenzační bonus by naopak měl cílit pouze na relativně omezený a vcelku jednoznačně definovaný okruh subjektů, do jejichž činnosti bylo ze strany státu bezprostředně zasaženo cestou přímých zákazů či omezení, popřípadě v těsné souvislosti s těmito zákazy a omezeními. Subjekty nového kompenzačního bonusu by měly proto být pouze osoby samostatně výdělečně činné, resp. společníci malých společností s ručením omezeným, jejichž činnost byla bezprostředně zakázána či omezena opatřeními státních orgánů, resp. osoby samostatně výdělečně činné, resp. společníci malých společností s ručením omezeným, kteří dodávají zboží, služby či jiné výstupy těm podnikatelům, jejichž činnost byla zakázána nebo omezena opatřeními vlády, popřípadě osoby činné na základě dohody o provedení práce nebo dohody o pracovní činnosti, které pro uvedené podnikatele pracují. Takovéto řešení představuje efektivněji a spravedlivěji zacílenou podporu při zachování elementární rozpočtové odpovědnosti.

Navzdory tomuto věcnému posunu vychází nyní navrhovaný kompenzační bonus z kompenzačního bonusu podle zákona č. 159/2020 Sb., který lze označit za velmi efektivní a v praxi ověřenou formu rychlé a účinné podpory, kterou je třeba zajistit jejím adresátům s přihlédnutím k potřebě naléhavého řešení jejich aktuální nelehké situace.

Navržený nový kompenzační bonus proto s kompenzačním bonusem podle zákona č. 159/2020 Sb. sdílí zejména základní právní povahu a řadu parametrů, jakož i převážnou většinu procesního rámce. Nynější návrh zákona proto fakticky přebírá řadu ustanovení z této již platné a účinné právní úpravy. Zejména s ohledem na praktické legislativní aspekty však nebyla zvolena cesta rozsáhlejší, komplikované a méně přehledné novelizace rozšiřující obsah zákona č. 159/2020 Sb., ale je navrhováno přijetí nového zákona, byť využívajícího osvědčené stavení prvky toho dosavadního. Zároveň dochází k využití poznatků z aplikace kompenzačního bonusu podle zákona č. 159/2020 Sb., a to i z pohledu využívání této formy podpory skupinami podnikatelů, které byly jarní epidemiologickou situací zasaženy pouze minimálně.

Nový kompenzační bonus bude spravován jako daňový odpočet podle daňového řádu (zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů, dále jen jako „daňový řád“), tedy v procesním režimu správy daní. Vstupním požadavkem pro navrhované opatření je nadále především jeho rychlost a snadná realizovatelnost (minimum administrativy, reálná dostupnost), a to při vyšším akcentu na prvek spravedlnosti, která zajistí, že se pomoc dostane skutečně zasaženým subjektům, nikoli těm, kteří byli zasaženi pouze nepatrně. K tomu, aby bylo možné tyto dvě hodnoty zajistit, je nicméně nezbytná především odpovědnost v řadách samotných příjemců kompenzačního bonusu. Není totiž možné (a s ohledem na prvek rychlosti ani žádoucí) podrobovat jednotlivé požadavky na finanční podporu formou kompenzačního bonusu detailní kontrole ex ante ohledně toho, že daný požadavek je skutečně oprávněný. Je proto opětovně využit nejen prvek čestného prohlášení, který odpovědnost za to, že požadavky budou vzneseny pouze z řad potřebných, do značné míry přenáší na žadatele ...