Důvodová zpráva k zákonu č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů

DŮVODOVÁ ZPRÁVA

I. Obecná část

A. Vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy, odůvodnění hlavních principů, zhodnocení platného právního stavu

Zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, upravuje práva a povinnosti fyzických a právnických osob v ochraně veřejného zdraví. Při ohrožení veřejného zdraví, tedy stavu, při kterém jsou obyvatelstvo nebo jeho skupiny vystaveny nebezpečí, z něhož míra zátěže rizikovými faktory přírodních, životních nebo pracovních podmínek překračuje obecně přijatelnou míru a představuje významné riziko poškození zdraví, jsou orgány ochrany veřejného zdraví oprávněny použít mimořádných opatření zakotvených v této legislativní normě za účelem zabránění šíření infekčních a hromadně se vyskytujících onemocnění.

Za současné epidemie onemocnění COVID-19 způsobené novým koronavirem označovaným jako SARS CoV-2 se nicméně ukazuje, že zákon o ochraně veřejného zdraví nenabízí v rámci tam vymezených mimořádných opatření dostatečnou škálu nástrojů pro její zvládání. Zároveň je velmi kusou i úprava procesu vydávání těchto opatření, přičemž vzhledem k tomu, že tato opatření mohou mít i celostátní působnost, a tedy celoplošné dopady, mohla by být zpochybňována jejich legitimita vzhledem ke způsobu jejich přijetí a namítána možnost svévole. Jsou totiž vydávána Ministerstvem zdravotnictví (dále též jen „ministerstvo“) jako opatření obecné povahy bez řízení o návrhu opatření obecné povahy.

Smyslem navrhovaného zákona tak je upravit zákonné mantinely pro vydávání opatření, která by měla za účelem zamezení dalšího šíření onemocnění COVID-19 omezovat některé činnosti či poskytování služeb, které jsou z pohledu epidemiologického rizikovými, případně naopak nařídit nějakou činnost, která by bránila šíření tohoto onemocnění, a to v rozsahu, na nějž zákon o ochraně veřejného zdraví dosud nepamatuje. Postup podle zákona o ochraně veřejného zdraví však tímto zákonem není vyloučen, to znamená, že mimořádná opatření budou nadále vydávána i podle zákona o ochraně veřejného zdraví, a to podle toho, co bude třeba mimořádným opatřením regulovat.

Pro zajištění větší transparentnosti a jisté garance přiměřenosti regulace se navrhuje zakotvit režim, kdy by opatření vydávaná podle tohoto zákona podléhala předchozímu schválení vládou. Současně se navrhuje zahrnout pod tento režim i mimořádná opatření podle zákona o ochraně veřejného zdraví vydávaná s celostátní působností za stejným účelem.

Zákon je přitom koncipován jako dočasný, určený pouze pro řešení stávající epidemie COVID-19, proto též nebyla jako legislativní cesta zvolena novela zákona o ochraně veřejného zdraví. Důvodem je, že je třeba promptně reagovat na dosavadní zkušenosti s vývojem epidemie COVID-19 a dostupné vědecké poznatky o onemocnění jako takovém a v čase co nejkratším zajistit adekvátní prostředky pro řešení této epidemiologické situace, které však nemusejí být snadno zobecnitelné a přenositelné pro jiné epidemie, které mohou přijít. Je zřejmé, že právní úprava mimořádných opatření při epidemii nebo nebezpečí jejího vzniku obsažená v zákoně o ochraně veřejného zdraví vyžaduje systémovou revizi, a to jak z hlediska obsahu mimořádných opatření, tak procesu jejich vydávání. Takovou koncepční změnu, která vyžaduje řádné posouzení všech souvislostí, však není možné provést v daném čase.

Epidemie je zvýšený výskyt nemoci, který je geograficky a časově omezen. Při epidemii infekčního onemocnění dochází zpravidla k prudkému nárůstu počtu onemocnění v čase, kdy nemocnost dosahuje hodnot vyšších, než je běžná sporadická nemocnost. Hodnoty nemocnosti, při kterých dochází již k epidemickému šíření (tzv. epidemický práh) jsou různé a liší se podle nemoci. U některých nemocí hodnota epidemického prahu není přesně známa. Hlavním kritériem, zda se jedná o epidemii či nikoli, je pak vzájemná, epidemická souvislost jednotlivých případů nemoci. Rychlost šíření nemoci v populaci je závislá na původci nákazy, inkubační době nemoci a zejména na cestách přenosu. Mezi nejzávažnější epidemie z pohledu dopadu a zátěže v populaci jsou epidemie způsobené inter-humánním – mezilidským šířením. Nejvyšší nemocnosti v populaci je dosahováno při šíření respirační cestou, pomocí kapének obsahujících infekční agens, které se dostávají do okolí nemocného při mluvení, dýchání, kašlání a kýchání. Každá epidemie infekčního onemocnění je epidemickým procesem, skládajícím se ze tří základních článků: zdroj nákazy, cesta přenosu a vnímavý jedinec.

V souvislosti s probíhající pandemií onemocnění COVID-19 a přijatými opatřeními k odvracení jejích bezprostředních dopadů na zdraví obyvatel ČR se ukazuje, že mezi nejdůležitější nástroje, jak ovlivnit vzniklou epidemii a zastavit její nekontrolovatelné šíření, je ovlivnit tyto jednotlivé články epidemického procesu. Zdroj nákazy lze izolovat a léčit, cestu přenosu přerušit a vnímavého jedince chránit, například karanténními opatřeními či očkováním, které v souvislosti s pandemií onemocnění COVID-19 však není dosud zcela dostupné. Při epidemickém šíření infekčního onemocnění hrozí riziko, že bez přijetí mimořádných opatření dojde k nekontrolovatelnému šíření infekce v populaci s možností vyčerpání kapacit zdravotnického systému k možnostem izolace a léčby se zásadním dopadem do zdraví populace. Mezi nejvíce nebezpečné patří paralelní šíření, kdy jeden nemocný současně nakazí více než jednoho člověka a dochází tak k masivnímu šíření infekce v populaci.

V návrhu zákona o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 specifikované mantinely pro vydávání mimořádných opatření mají zabezpečit ovlivnění všech tří článků epidemického procesu. Cílem navrhovaných opatření je možnost včasné a správné diagnostiky nákazy (sdílení informací, personální a kapacitní dostatečnost), rychlé izolace nemocných a karantény zdravých osob a osob podezřelých z nákazy, a to zejména prostřednictvím vyčlenění lůžek, věcné, technické a personální kapacity zdravotnických zařízení, omezení styku zdravých s nemocnými/podezřelými z nákazy. Klíčovou je pak možnost účinného přerušení šíření nákazy mezi jednotlivci a v celé populaci (omezení shlukování, omezená poskytování vybraných služeb, používání ochranných a dezinfekčních prostředků).

Hlavním cílem mimořádných opatření je přerušit souvislý epidemický proces a zastavit epidemii v co nejkratším čase a za co nejmenších ztrát lidských životů, stejně jako negativních dopadů do ekonomiky. Toho lze dosáhnout omezením pohybu osob, omezením konání hromadných akcí, omezením provozování epidemiologicky závažných činností, používáním přiměřených osobních ochranných prostředků a zvýšenou dezinfekcí.

Ze zkušeností resortu zdravotnictví s probíhající pandemií onemocnění COVID-19, jejíž původce patří mezi nové viry a o vlastnostech tohoto infekčního agens a procesu šíření nákazy stále není jednak dostatek informací a ani odborná veřejnost nemá zkušenosti s řešením takovéto mimořádné situace, která mimo jiné vyžaduje dočasnou ...