Důvodová zpráva k zákonu č. 95/2021 Sb., o kompenzačním bonusu pro rok 2021

Důvodová zpráva

I. Obecná část

1. Zhodnocení platného právního stavu

V souvislosti se vznikem a rozšířením onemocnění COVID-19 způsobeného koronavirem označovaným jako SARS CoV-2 vyhlásila vláda podle čl. 5 a 6 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, pro území České republiky z důvodu ohrožení zdraví na území České republiky nouzový stav ode dne 5. října 2020 na dobu 30 dnů, tj. do 4. listopadu 2020. Tento nouzový stav byl následně opakovaně prodlužován, a to až do 14. února 2021. V rámci vyhlášeného nouzového stavu byla realizována řada omezujících opatření, která mají nebo mohou mít negativní dopad na podnikání. Tyto negativní dopady spočívají především v bezprostředním zákazu či omezení konkrétních podnikatelských činností, zejména pak v uzavření či omezení fungování podnikatelských provozoven. V rámci nouzového stavu jsou přijímána zejména krizová opatření podle zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, nebo ochranná a mimořádná opatření na základě zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Nicméně velká část opatření není fakticky svázána výlučně s trváním nouzového stavu, tedy jeho absence v praxi neznamená ukončení všech krizových opatření orgánů veřejné moci v České republice, neboť tomu neodpovídá aktuální vývoj epidemické situace.

Na řadu oborů podnikání má navíc negativní dopad i samotná epidemie koronaviru SARS CoV-2 a s tím související změna chování obyvatelstva, přičemž tyto dopady by bez provedení státem přijatých opatření mohly být v konečném důsledku závažnější, a to nejen s ohledem na hierarchii chráněných hodnot (život > zdraví > majetek). Současně se v průběhu roku ve výše uvedeném případě jedná již o druhý nouzový stav, který byl vyhlášen v souvislosti s epidemií koronaviru označovaného jako SARS CoV-2, a to po nouzovém stavu vyhlášeném od 12. března 2020. Epidemie koronaviru navíc v současnosti dále pokračuje, a tedy nelze jednoznačně predikovat její další vývoj a dobu trvání jednotlivých opatření.

Dopad výše zmíněných zákazů a omezení, jakož i epidemie jako takové, je zvláště výrazný v případě osob samostatně výdělečně činných, v jejichž případě může být často zasažen jejich jediný zdroj příjmů. Zároveň mají tyto osoby často jen omezenou možnost tyto důsledky jakkoliv eliminovat či snížit. Pro nezanedbatelnou část osob samostatně výdělečně činných tento stav znamená úplné či částečné utlumení jejich podnikatelské činnosti, případně nutnost přeorientovat své podnikání, což s sebou nese řadu úskalí časového i materiálního charakteru. Obdobně platí i pro společníky malých společností s ručením omezených, jejichž činnost je materiálně obdobná samostatné výdělečné činnosti. V neposlední řadě se výše uvedené dopady týkají rovněž osob činných na základě dohody o provedení práce nebo dohody o pracovní činnosti, které pro uvedené podnikatele pracují.

V souvislosti s dopady zákazů nebo omezení podnikatelské činnosti, resp. epidemie koronaviru jako celku, vláda České republiky a jednotlivé resorty přistoupily jak na jaře 2020, tak v současné době k různým opatřením, která mají poskytnout nezbytnou podporu jednotlivým ekonomickým subjektům. Ačkoli tato opatření podle svého charakteru a zaměření spadají do gesce různých resortů, ve svém souhrnu se snaží vytvářet souvislý celek. Jmenovat lze v tomto ohledu například jednotlivé dotační programy zaměřené na různé segmenty podnikání, či podporu poskytnutou v rámci Cíleného programu k podpoře zaměstnanosti nazvaného „Antivirus“ podle zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, v jehož rámci stát prostřednictvím Úřadu práce České republiky kompenzuje firmám vyplacené prostředky a má jim pomoci ochránit pracovní místa. Při zpětném hodnocení je zjevná určitá roztříštěnost a nejednotnost programů podpory daná jednak krátkou dobou na jejich přípravu a koordinaci, jakož i obtížně predikovatelným vývojem epidemické situace a změny vzorce chování obyvatelstva vystavenému dlouhotrvající zátěži v podobě krizových opatření.

V působnosti Ministerstva financí byl na jaře 2020 mimo jiné realizován tzv. kompenzační bonus podle zákona č. 159/2020 Sb., o kompenzačním bonusu v souvislosti s krizovými opatřeními v souvislosti s výskytem koronaviru SARS CoV-2, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 159/2020 Sb.). Tento daňový bonus byl přiznán osobám samostatně výdělečně činným, jejichž činnost byla zcela nebo z části znemožněna aktuálními událostmi souvisejícími s koronavirem. Kompenzační bonus byl poskytován ve výši 500 Kč za každý den v rámci prvního bonusového období od 12. března do 30. dubna 2020, resp. na základě novelizace zákona též v rámci druhého bonusového období od 1. května do 8. června 2020, pokud osoba v daný den splňovala podmínky pro jeho poskytnutí. Druhá novelizace tohoto zákona rozšířila okruh subjektů kompenzačního bonusu též o společníky vybraných společností s ručením omezeným, jejichž činnost se často v praxi materiálně příliš neodlišuje od samostatné výdělečné činnosti. Poslední novelizace pak rozšířila dopad kompenzačního bonusu též na osoby činné na základě dohody o provedení práce nebo dohody o pracovní činnosti.

V rámci druhé „podzimní“ vlny koronaviru pak došlo k opětovnému zavedení kompenzačního bonusu, tentokrát podle zákona č. 461/2020 Sb., o kompenzačním bonusu v souvislosti se zákazem nebo omezením podnikatelské činnosti v souvislosti s výskytem koronaviru SARS CoV-2, ve znění zákona č. 584/2020 Sb. (dále jen „zákon č. 461/2020 Sb.“). Kompenzační bonus podle zákona č. 461/2020 Sb. je oproti úpravě v rámci zákona č. 159/2020 Sb. záměrně koncipován odlišně. Uvedený daňový bonus již není pojat jako plošná podpora subjektů, jejichž ekonomická činnost byla tak či onak postižena epidemií, nýbrž je pojat jako cílená podpora pouze omezeného a vcelku jednoznačně definovaného okruhu subjektů, do jejichž činnosti bylo ze strany státu bezprostředně zasaženo cestou přímých zákazů či omezení, popřípadě v těsné souvislosti s těmito zákazy a omezeními. Subjekty kompenzačního bonusu ve smyslu zákona č. 461/2020 Sb. je možné vymezit v rámci tří skupin. První skupinou osob, které mohou čerpat podporu prostřednictvím kompenzačního bonusu, jsou v souladu s § 6 odst. 1 uvedeného zákona ti podnikatelé (osoby samostatně výdělečně činné nebo společníci malých společností s ručením omezeným), jejichž činnost byla opatřeními státních orgánů bezprostředně zakázána nebo omezena. Druhou skupinu tvoří v souladu s § 6 odst. 2 zákona č. 461/2020 Sb. ti podnikatelé, kteří přímo omezeni nebyli, avšak svojí činností jsou téměř zcela navázáni na skupinu první. Jsou tedy buď jejími dodavateli, anebo svoji činnost provádějí v cizích provozovnách nebo jiných prostorách, které byly uzavřeny. Třetí skupinu pak v souladu s § 7 odst. 1 výše uvedeného zákona tvoří osoby konající práci na základě dohody o práci konané mimo pracovní poměr (dohody o provedení práce či dohody o pracovní činnosti), pokud byl výkon této práce znemožněn z důvodu překážky na straně jejich zaměstnavatele, kterého se dotkl bezprostřední zákaz či omezení dané opatřením státních orgánů. Výše tohoto kompenzačního bonusu zůstala zachována (500 Kč na kalendářní den), stejně jako jeho procesní rámec a jeho správa finančními úřady. Prvním bonusovým obdobím se stalo období od 5. října do 4. listopadu 2020, přičemž s každým dalším prodloužením nouzového stavu bylo podle zákona automaticky vytvořeno další bonusové období.

Jak vyplývá z výše uvedeného, kompenzační bonus podle zákona č. 461/2020 Sb. byl zacílen na užší okruh subjektů, než tomu bylo na jaře loňského roku. To odpovídalo přesnějšímu zacílení epidemiologických opatření v dané době. Aktuální vývoj epidemie nicméně v tomto ohledu vyžaduje rovněž současnou podobu tohoto institutu přehodnotit, a to z následujících hledisek:

• rozsah kompenzačního bonusu by měl být opětovně rozšířen tak, aby se jednalo o nástroj, který kompenzuje dopady epidemie koronaviru na jeho příjemce obecně, tedy nikoliv pouze dopady bezprostředních státních zákazů a omezení – tímto způsobem se jeho příjemci stanou další osoby, které byly postiženy pouze např. výpadkem poptávky po jimi produkovaném zboží či službách a nárok na „podzimní“ kompenzační bonus jim nevznikl,
• zvýšení kompenzačního bonusu, resp. jeho navázání na ukazatel reflektující pokles činnosti jeho příjemců oproti době před vypuknutím epidemie,
• opuštění přímé vazby vzniku bonusových období kompenzačního bonusu na trvání či prodlužování nouzového stavu a zajištění jejich stabilní a srozumitelné délky.

Z výše uvedeného vyplývá potřeba opětovné flexibilní rekonstrukce kompenzačního bonusu tak, aby odpovídal aktuálnímu vývoji epidemické situace a stal se opatřením více nadčasovým (nenavázaným na nouzový stav). Z celkového pohledu opatření a podpor reagujících na epidemii koronaviru by pak měl být koordinován s další plánovanou revizí podpůrných dotačních programů zejména v působnosti Ministerstva průmyslu a obchodu jako součást celkově inovované státní podpory v současné situaci.

2. Odůvodnění hlavních principů a nezbytnosti navrhované právní úpravy

Předkládá se proto návrh zákona o kompenzačním bonusu pro rok 2021. Nový kompenzační bonus bude představovat součást inovované státní podpory reagující na epidemii koronaviru, v jejímž rámci se předpokládá zrušení většiny sektorových vládních programů, s tím, že od 1. února 2021 se podpora bude vyplácet prostřednictvím kombinace:

• nového kompenzačního bonusu, který bude zvýšen na maximální výši 1 000 Kč za kalendářní den (tedy maximálně 31 000 Kč za měsíc s 31 dny) a s rozšířeným okruhem příjemců, jejichž identifikace bude založena na poklesu tržeb,
• programu Antivirus, který bude nadále pokračovat, případně programu jej nahrazujícího,
• připravovaného programu Ministerstva průmyslu a obchodu (pracovně nazvaného COVID 21), který bude poskytovat prostředky na provozní výdaje, jejichž výpočet bude založen na počtu zaměstnanců.

Navržený nový kompenzační bonus s dosavadními kompenzačními bonusy sdílí zejména základní právní povahu a řadu parametrů, jakož i převážnou většinu procesního rámce. Nynější návrh zákona proto fakticky přebírá řadu ustanovení z těchto již platných a účinných právních úprav. S ohledem na rozsah změny a její komplexní charakter je nicméně žádoucí předložit návrh nového zákona.

Cílem nového kompenzačního bonusu je opět zmírnit dopady současné epidemie na osoby samostatně výdělečně činné, resp. na společníky malých společností s ručením omezeným. Stejně tak by měly být zmírněny též dopady na osoby činné na základě dohody o provedení práce nebo dohody o pracovní činnosti, které pro uvedené podnikatele pracují.

Namísto současné vazby na bezprostřední omezení nebo zákaz činnosti ze strany státních opatření bude nový kompenzační bonus poskytován obecně ke kompenzaci dopadů na činnost subjektu kompenzačního bonusu, které nastaly v důsledku ohrožení zdraví nebo krizových opatření v souvislosti s epidemií koronaviru. Uvedený dopad současně bude muset být kvalifikován jako významný, přičemž posouzení této skutečnosti bude probíhat prostřednictvím testu poklesu příjmů odpovídajících tržbám z prodeje výrobků, zboží a služeb plynoucích z dané podnikatelské činnosti. Aplikovány přitom budou tyto principy:

• porovnává se výše příjmů (odvozených od tržeb) ve srovnávaném období s průměrnou měsíční výší příjmů (odvozených od tržeb) ve srovnávacím období, přičemž nárok na kompenzační bonus bude vznikat v případě, kdy bude takto zaznamenán pokles alespoň o 50 %,
• srovnávané období je kalendářní měsíc předcházející bonusovému období,
• srovnávací období je období 3 po sobě jdoucích kalendářních měsíců v období od 1. listopadu 2018 do 31. prosince 2019, které odpovídají ...