Důvodová zpráva k zákonu č. 329/2021 Sb., kterým se mění zákon č. 247/2014 Sb., o poskytování služby péče o dítě v dětské skupině a o změně souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony

Důvodová zpráva

Obecná část

1.  Zhodnocení platného právního stavu, odůvodnění hlavních principů a vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy

Služby péče o děti jsou stěžejním předpokladem pro sladění profesního a rodinného života rodičů s malými dětmi. Dne 29. listopadu 2014 vešel v účinnost zákon č. 247/2014 Sb., o poskytování služby péče o dítě v dětské skupině a o změně souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o dětské skupině“). Dalšími zařízeními, které poskytují péči a vzdělávání předškolním dětem, jsou mateřské školy upravené v zákoně č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „školský zákon“) či služby péče o děti poskytované za účelem zisku v rámci zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o živnostenském podnikání“). Jiné služby péče o dítě zákonem upraveny nejsou, nicméně služby péče o děti některých subjektů jsou poskytovány v souladu s obecnými právními předpisy a rodiče je využívají.

Spektrum služeb péče o děti v České republice existuje, k diskuzi je stále garance kvality poskytovaných služeb a jejich místní a finanční dostupnost.

Předškolní vzdělávání je primárně organizováno Ministerstvem školství mládeže a tělovýchovy pro děti od tří do šesti let, nejdříve však pro děti od dvou let věku. Novelou školského zákona bylo ustanoveno tzv. přednostní umístění dětí tříletých i čtyřletých, dle § 34 školského zákona dítě může být přijato k předškolnímu vzdělávání i v průběhu školního roku, v praxi však není toto ustanovení ve velké míře aplikováno. Současně stále není prostor pro přijetí všech žádostí o umístění dětí ve věku dvou a dokonce ani ve věku tří a čtyř let^{Ze zprávy Evropské komise z května 2018 (o rozvoji zařízení péče o děti pro malé děti s cílem posílit zapojení žen na trhu práce, rovnováhu mezi pracovním a soukromým životem rodičů a udržitelný růst podporující začlenění v Evropě – „barcelonské cíle“) vyplývá, že ČR se nachází v poslední třetině mezi členskými státy v plnění barcelonského cíle (umísťování dětí od tří let věku do předškolních zařízení) – v roce 2016 bylo pouze 81 % těchto dětí umístěno do zařízení předškolní péče. Dle § 34 odst. 3 školského zákona: „Do mateřské školy zřízené obcí nebo svazkem obcí se přednostně přijímají děti, které před začátkem školního roku dosáhnou nejméně třetího roku věku.“ Na základě této podmínky může dojít k situaci, že dítě, které dosáhne třetího roku věku během školního roku nebo i na jeho začátku (ale ne před) nemá na místo v mateřské škole právní nárok. V roce 2017 bylo v ČR celkem 451 608 dětí do 3 let věku včetně, zatímco v mateřských školách bylo umístěno 137 229 dětí do tří let věku včetně.}. Od roku 2005 umožňuje školský zákon^{Zákon č. 561/2004 Sb. o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání.} přijímání dětí k předškolnímu vzdělávání od dvou let věku. Novela školského zákona č. 178/2016 Sb. ukládá povinnost přijímat do mateřských škol zřízených obcí či svazkem obcí děti s trvalým pobytem v příslušném školském obvodu přednostně ve věku čtyř let od r. 2017 a ve věku tří let od roku 2018. Nárok na přednostní umístění dětí dvouletých od roku 2020 byl na základě poslaneckého návrhu zrušen^{Novela školského zákona č. 167/2018 Sb.}, dle školského zákona nemá dítě mladší tří let na přijetí do mateřské školy právní nárok.

Na základě zákona o živnostenském podnikání je poskytována péče v rámci tzv. péčových živností. Obsahem živnosti „Péče o dítě do tří let věku v denním režimu“ je v jistých případech obdobná činnost, jako byla dříve v jeslích, přičemž tato činnost není vykonávána ve zdravotnickém zařízení. Zákon o živnostenském podnikání pro výkon této živnosti požaduje pouze povinnost splnit odbornou způsobilost podnikatele a osoby, kterou je podnikatel povinen činnost zajistit a dále povinnost splnit požadavky kladené ve vyhlášce č. 410/2005 Sb., o hygienických požadavcích na prostory a provoz zařízení a provozoven pro výchovu a vzdělávání dětí a mladistvých, ve znění pozdějších předpisů, pokud není činnost vykonávána v domácnosti dítěte. Žádné další konkrétní požadavky na poskytování péče o děti do 3 let věku (např. maximální počet dětí na jednu pečující osobu, povinnost vést evidenci dětí, maximální počet dětí, o které je možno v jednom zařízení pečovat, povinnost uzavřít pojistnou smlouvu odpovědnosti za škodu na zdraví či majetku, povinnost upravit výchovný program či program činnosti, apod.) nejsou vyžadovány.

Pro poskytování péče dětem nad tři roky věku v rámci volné živnosti, oborů činnosti č. 72 „Mimoškolní výchova a vzdělávání, pořádání kurzů, školení, včetně lektorské činnosti“ a č. 79 „Poskytování služeb pro rodinu a domácnost“ nejsou stanoveny žádné kvalifikační požadavky na podnikatele ani na osoby, kterými je podnikatel povinen zajistit výkon činnosti. Pouze u oboru činnosti č. 72 platí povinnost splnit požadavky kladené ve vyhlášce č. 410/2005 Sb., o hygienických požadavcích na prostory a provoz zařízení a provozoven pro výchovu a vzdělávání dětí a mladistvých, ve znění pozdějších předpisů.

Soukromá zařízení péče o děti zřízená na základě živnostenského oprávnění jsou zcela financována ze soukromých finančních zdrojů, tj. ze strany rodičů. Měsíční úhrada za službu se pohybuje řádově okolo 10 000 Kč, což je pro většinu rodičů finančně nedostupné.^{Koncepce rodinné politiky uvádí na straně 31: Náklady v soukromých zařízeních se pohybují od 5 tisíc až do 15 tisíc korun měsíčně. Pokud vezmeme v úvahu průměrný čistý příjem rodiny s nezaopatřenými dětmi ve výši 39 tisíc korun, vydá rodina na mateřskou školu na jedno dítě cca 4 % příjmů, na soukromou školu již 12–38 % příjmů. Dostupné z: https://www.mpsv.cz/documents/20142/225508/Koncepce_rodinne_politiky.pdf/5d1efd93-3932-e2df-2da3-da30d5fa8253} Zároveň tato zařízení často ani nejmenší děti nepřijímají. Zastoupení dětí mladších jednoho roku v „živnostech“ se dle výstupů z evaluace ukázalo jako marginální. Služby péče o dítě poskytované na základě živnostenského oprávnění se svou povahou mohou často blížit poskytování služby péče o dítě v dětské skupině. V případě, že poskytovatel chce poskytovat péči podle zákona č. 247/2014 Sb., musí být zapsán do evidence poskytovatelů a až od té chvíle se na něj vztahují povinnosti v souvislosti s poskytováním služby péče o dítě v dětské skupině dle tohoto zákona. Do té doby se na poskytovatele obdobných služeb a kvalitu těchto služeb nevztahují ustanovení dle zákona č. 247/2014 Sb.

Nevýhodou služeb na základě živností je především jejich finanční nedostupnost, protože se jedná o komerční služby a lokální a regionální nevyváženost. Rovněž nejsou garantovány parametry péče a kritéria kvality ze strany státu.

V gesci Ministerstva práce a sociálních věcí (dále jen „MPSV“) je zákon o dětské skupině. Současné dětské skupiny jsou koncipovány jako služba výchovné péče o předškolní děti, která není poskytována za účelem zisku a umožňuje rodičům s garancí kvalitní péče o děti sladit profesní a rodinný život, navrátit se na trh práce. Služba je poskytována s cílem udržet kontakt se zaměstnáním v době mateřské a rodičovské dovolené a sladění profesního a rodinného života.

Jiné služby péče o děti ukotveny v konkrétní právní úpravě nejsou. Kvůli absenci konkrétní právní úpravy týkající se například péče o děti pečující osobou na nekomerčním základě (typu mikrojeslí), jsou tyto služby často provozovány v rámci šedé ekonomiky.

Dle údajů Eurydice v evropských státech (např. Belgie, Dánsko, Estonsko, Irsko, Maďarsko, Malta, Německo, Polsko nebo také Slovensko apod.) je regulované vzdělávání a péče v raném dětství v domácnosti poskytovatele (tzv. home-based-provison) obvyklé.^{Early Childhood Education and Care Systems in Europe, dostupné z  https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/9bea1249-8cf6-11e5-b8b7-01aa75ed71a1/language-en/format-PDF/source-71660543}

Tato forma péče o děti není kromě České republiky legislativně ukotvena v Bulharsku, Bosně a Hercegovině, Řecku, Španělsku, Chorvatsku, Litvě, Rumunsku, Makedonii, Srbsku, Turecku.

Při přípravě návrhu na právní úpravu mikrojeslí v České republice byly blíže analyzovány právní úpravy Německa, Rakouska^{Analýzy německé a rakouské právní úpravy:  https://mikrojesle.mpsv.cz/index.php/vystupy-projektu-2/}, Francie^{Systém denní péče o děti ve Francii a České republice, VÚPSV 2013: http://praha.vupsv.cz/Fulltext/vz_356.pdf} a Slovenska^{Více o slovenské právní úpravě: https://www.employment.gov.sk/sk/rodina-socialna-pomoc/socialne-sluzby/zariadenia-starostlivosti-deti-do-troch-rokov/}.

Ve všech těchto zemích je služba určena především dětem do tří let, (na Slovensku do 31. 8. po dosažení třetího roku věku), starší děti přecházejí do většího kolektivu. Je určena odborná způsobilost, kterou je možné získat i absolvováním speciálního kurzu, důraz je kladen na poskytování první pomoci. Ve Francii, Německu a Rakousku je licence udělována na 5 let a poskytovatelé znovu prokazují splnění podmínek. Ve všech zemích je podmínkou poskytování uzavření smlouvy s rodičem, který volí pro své dítě vhodnou formu péče. V Německu a Rakousku je důležitým prvkem systému místní úřad pro mládež, který zprostředkovává služby péče, vyřizuje podporu z veřejných zdrojů, registruje, kontroluje kvalitu péče, poskytuje poradenství pečujícím osobám i rodičům. Pečující osoby mohou připravovat stravu a stejně jako v běžné rodině se mohou na její přípravě formou přiměřenou věku podílet i děti. Na Slovensku se jedná o registrovanou sociální službu na slaďování rodinného a pracovního života v ambulantní formě mimo zařízení a údaje o hygienických podmínkách při poskytování služby se nevyžadují, pokud pečující osoba v daném prostoru bydlí, či se jedná o prostor zaměstnavatele rodiče dítěte. Ve všech zmíněných zemích stát rodinám s finančními náklady na tento typ péče o malé děti v různé míře pomáhá kombinací několika forem - snížením zdanitelného příjmu a výše daně rodičů až do výše skutečně vynaložených nákladů, úhradou sociálního pojištění pečujících osob, příspěvku na každé umístěné dítě i přímou podporou rodičů, která je někde dávkou testovanou výší příjmu. Na Slovensku je jedná o příspěvek na péči o dítě, který byl v roce 2018 hrazen z Evropského sociálního fondu (dále jen „ESF“) v max. výši 280 Euro. Tento příspěvek je poskytován navíc k rodičovskému příspěvku rodičům pracujícím, hledajícím práci či studujícím v denní formě studia. V Německu je právní nárok (soudně vymahatelný) na zajištění místně dostupné péče o dítě starší 1 roku pro pracující rodiče.

S ohledem na výše uvedené skutečnosti a dále na základě pilotního ověřování fungování nové služby mikrojeslí (tj. služba pro nejvýše 4 děti ve věku od 6 měsíců do dosažení čtvrtého roku věku), vyhodnocení dosavadní účinnosti zákona o dětské skupině a úpravy akceptující požadavky odborných institucí a dalších odborníků, především v oblasti zvyšování garance kvality péče v dětských skupinách, vzešla nutnost návrhu zákona, kterým se mění zákon o dětské skupině (dále jen „návrh zákona“). Současně s ohledem na jasné vymezení služeb v systému se navrhuje přejmenování dětské skupiny na lépe identifikovatelný termín, a to na službu péče o dítě v „jeslích“. Tento termín je veřejnosti dobře znám jako označení pro kvalitní, dobře dostupné zařízení péče o nejmenší děti.

Návrh zákona reaguje na aktuální potřeby v oblasti podpory sladění pracovního a rodinného života prostřednictvím zajištění místně i cenově dostupných, kvalitních služeb péče o předškolní děti (zejména o děti mladší 4 let).

K 1. 9. 2019 MPSV eviduje 955 aktivních dětských skupin a 101 mikrojeslí, převážně jsou financovány z ESF, do konce programového období očekáváme vznik celkem 1 150 dětských skupin (nově jeslí) a 102 mikrojeslí.

Cílovým stavem je zajištění dostatečné kapacity míst pro nejmenší děti v zařízeních předškolní péče, zajištění jejich finanční dostupnosti a zvýšení kvality poskytovaných služeb. Podpora služeb péče o děti musí být koncipována tak, aby byla pro rodiče finančně i místně dostupná a zároveň byla zajištěna jejich maximální kvalita. Současně je žádoucí skrze tyto služby podpořit zaměstnanost rodičů s malými dětmi, sladění profesního a rodinného života, udržení kontaktu se zaměstnáním v době mateřské a rodičovské dovolené a také vznik nových míst pečujících osob. Tyto služby také působí jako prevence před pádem rodin a dětí do chudoby.

Cílem návrhu novely zákona je tak zároveň naplnit programové prohlášení a priority vlády.

Základní cíle návrhu zákona:

1. Stanovit podmínky péče v malém kolektivu při péči o nejmladší věkovou skupinu dětí (tj. pro děti od 6 měsíců věku v kolektivu maximálně 4 dětí).
2. Úpravu na základě čtyřletého fungování dětských skupin s cílem flexibilizovat jejich provoz, zvýšit kvalitu poskytovaných služeb a odstranit problémy, které vznikají díky současné právní úpravě služby v dětské skupině.
3. Od 1. 7. 2021 ukotvit změnu názvu dětských skupin na „jesle“ s ohledem na výstižnost a označení kvalitní a dostupné služby péče o nejmenší děti a upravit horní hranici věku dítěte, kterému může být poskytována péče v jeslích, a to do 31. 8. bezprostředně následujícího po dovršení 3. narozenin dítěte (s přechodným ustanovením pro stávající dětské skupiny).
4. Zavést stabilní financování jeslí ze státního rozpočtu za účelem zvýšení dostupnosti služeb péče o děti.

Současná právní úprava služeb péče o děti není v rozporu a nestanovuje odchylky ve vztahu k zákazu diskriminace. Rovněž není v rozporu se zákonem č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací a o změně některých zákonů (antidiskriminační zákon), ve znění pozdějších předpisů.

Současná právní úprava služeb péče o děti neuspokojivě reaguje na nedostatečnou kapacitu služeb péče o děti v předškolním věku, především pak v „předškolkovém“ věku. Neřeší tak dostatečně překážky pro slaďování rodinného a pracovního života a do jisté míry má tedy i negativní dopad ve vztahu k rovnosti mužů a žen, neboť ženy jsou společností stále vnímány jako hlavní pečovatelky.

Ad. 1 Návrh na úpravu podmínek péče o nejmenší děti od 6 měsíců věku

Návrh zákona upravuje podmínky pro péči v zařízení o kapacitě do čtyř dětí, jako možnost zajištění míst pro nejmenší děti ve věku od šesti měsíců do tří let, resp. do 31. 8. bezprostředně následujícího po dovršení 3. roku věku dítěte s ohledem na jejich individuální potřeby. Menší děti potřebují více individuální péče zaměřené na rozvoj psychomotorického vývoje a socializaci, spíše než vzdělávání. Poskytovatel služby musí zajistit při péči o nejmenší děti (od 6 měsíců věku) minimálně jednu pečující osobu. Podmínky péče v malém koletivu do 4 dětí je snazší zajistit, tedy zřídit a v případě potřeby zase zrušit, protože vzhledem k počtu dětí nejsou vyžadovány stavebnětechnické úpravy prostor, poskytovatelem může být i fyzická osoba jako poskytovatel služby za předpokladu, že je sama pečující osobou. Poskytovatelem služby může být i právnická osoba zaměstnávající pečující osobu. Okruh možných poskytovatelů se navrhuje s cílem umožnit co největší rozšíření nabídky služeb péče o děti a nastavit jasné podmínky, za nichž je tato péče poskytována. Současně se navrhuje státní příspěvek na provoz jeslí, kde je pečováno o děti od šesti měsíců v kolektivu do 4 dětí. V případě, že je poskytovatelem fyzická osoba a pečuje současně o své dětí, její dítě se započítává do kapacity, příspěvek na něj nenáleží.

Na základě zájmu rodičů i poskytovatelů o tuto službu lze očekávat, že péče o nejmenší děti bude poskytována ve vyšší míře než doposud, současně existuje potenciál vyvést péči o nejmenší děti z šedé ekonomiky, kterou rodiče volí kvůli nedostatečné nabídce a nekomplexní právní úpravě.^{BARVÍKOVÁ, Jana a Jana PALONCYOVÁ. PÉČE CHŮV. METODIKA PRO CHŮVY. VÚPSV, v.v.i.[online]. 2014 [cit. 2016-03-05]. Dostupné z: http://www.vupsv.cz/sites/File/auditclanky/Barvikova_Paloncyova_metodika_chuvy.pdf} To je nevýhodné jak pro rodiče a děti z důvodu nedostatečného zabezpečení kvality, tak pro samotné chůvy, jelikož se jedná o prekarizovanou formu práce bez sociálních jistot,^{BARVÍKOVÁ, Jana a Jana PALONCYOVÁ. METODIKA PROFESIONALIZACE INDIVIDUÁLNÍ PÉČE O DĚTI – MATEŘSKÁ ASISTENTKA. VÚPSV, v.v.i. [online]. 2014 [cit. 2016-03-05]. Dostupné z: http://www.vupsv.cz/sites/File/audit-clanky/Barvikova_Paloncyova_navrh_chuva.pdf} a v neposlední řadě rovněž pro stát, který přichází o příjmy z daní a odvodů na sociální zabezpečení.^{viz předchozí odkaz}

Nové podmínky poskytování péče o nejmenší děti od 6 měsíců v kolektivu maximálně 4 dětí v jeslích se navrhují zejména z toho důvodu, aby byla rodičům umožněna volba rodinné strategie již během prvních měsíců po narození jejich dítěte. Péče v jeslích o nejmenší děti je určena pro děti od šesti měsíců právě z tohoto důvodu, nutno však podotknout, že na základě pilotního ověřování mikrojeslí realizovaného MPSV v rámci systémového projektu je největší zájem o tyto služby u rodičů dětí ve věku 1,5 až 2 roky a následně 2 až 2,5 roku, děti mladší jednoho roku jsou do současných mikrojeslí umisťovány minimálně a jedná se tak o výjimečné případy.

Ad. 2 Úprava zákona o dětské skupině za účelem zvýšení kvality poskytované služby a změna názvu na „jesle“

Na základě čtyřleté účinnosti zákona a vyhodnocení fungování dětských skupin je s cílem zvýšení kvality péče o předškolní děti v zákoně o dětské skupině navrhováno upravit následující oblasti, včetně nového názvu „jesle“. Změna názvu služby péče o dítě v „jeslích“ se navrhuje za účelem jasného zakotvení v systému péče o předškolní děti a jasného označení kvalitní a dostupné služby pro nejmenší děti. Současně se navrhuje upravit horní hranici věku dítěte, kterému může být poskytována péče v jeslích, a to do 31. 8. bezprostředně následujícího po dovršení 3. roku věku dítěte, a to s přechodným ustanovením pro stávající evidované dětské skupiny do 31. 8. 2024 (do tohoto data může být poskytována péče i dětem starším dle ustanovení aktuální verze zákona o dětské skupině).

Navrhuje se upravit počet pečujících osob na počet dětí, přičemž je částečně zachována stávající úprava a je navrhována 1 pečující osoba v jeslích do 6 dětí, 2 pečující osoby v jeslích od 7 do 12 dětí a 3 pečující osoby v jeslích od 13 do 24 dětí. V případě péče o děti od 6 měsíců věku je navrhována 1 pečující osoba, tedy pečující osoba bude pečovat o maximálně 4 děti současně přítomné. Poskytovatel je však povinen při stanovování počtu pečujících osob zohlednit zdravotní stav dětí, dobu jejich pobytu v jeslích a jejich věk. Tato úprava vychází z vyhodnocení provozu dětských skupin, diskuzí s poskytovateli, ale i z doporučení a dobré praxe ze zahraničí. U nejmenších dětí je důležité zajistit vyšší počet pečujících osob na dítě.^{Pertold, Zapletalová, 2018, Komu školka (ne)pomůže? Zkušenosti ze série reforem předškolní péče v Německu. CERGE.}

Dále se navrhuje povinnost uvádět označení „jesle“ v názvu zařízení. Toto opatření reaguje na současné nepřehledné prostředí pro rodiče, jelikož poskytovatelé nemusí tato zařízení označit názvem dle zákona a často volí různé názvy od miniškolek, jesliček po jednoslovné názvy služby. Pro neevidované služby užívající tohoto názvu návrh zavádí povinnost evidence či změny názvu - jesle, které vzniknou od účinnosti návrhu zákona již budou muset nést ve svém názvu označení „jesle“. Dále se navrhuje tříleté přechodné období (tedy do 31. ...