Pandemický zákon z pohledu zaměstnance

Obsah:

• Úvodem
• Novela souvisejících předpisů
• Smysl a cíl pandemického zákona
• Poslání pandemického zákona
• Úvodní ustanovení zákona
• Mimořádná opatření obecně
• Jednotlivá mimořádná opatření
• Nařízení mimořádných opatření
• Mimořádná opatření podle zákona o ochraně veřejného zdraví
• Poskytování informací
• Realizace mimořádných opatření
• Koordinace mimořádných opatření
• Součinnost s orgány krizového řízení v území při realizaci mimořádných opatření a koordinaci jejich plnění
• Náhrada škody
• Přestupky – obecně
• Přestupky právnických a podnikajících fyzických osob
• Přestupky fyzických osob
• Společná ustanovení k přestupkům
• Soudní přezkum mimořádných opatření
• Použití trestních předpisů během stavu pandemické pohotovosti
• Účinnost

Úvodem

Již před rokem, na počátku pandemie předkládalo Ministerstvo zdravotnictví návrh novely zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“).

Cílem návrhu zákona bylo reagovat na zkušenosti související s epidemickým šířením onemocnění COVID-19 a upřesnit a rozšířit v zákoně č. 258/2000 Sb. již zakotvená mimořádná opatření k předcházení nebo odvracení bezprostředních dopadů případné epidemie na zdraví obyvatel ČR. Od samého počátku bylo jasné, že nejdůležitějšími nástroji, jak ovlivnit vzniklou epidemii a zastavit její nekontrolovatelné šíření v populaci, je ovlivnit jednotlivé články epidemického procesu, tedy zdroj nákazy, cestu přenosu a vnímavého jedince. Zdroj nákazy lze izolovat a léčit, cestu přenosu přerušit a vnímavého jedince chránit například karanténními opatřeními či očkováním, které ale v souvislosti s pandemií onemocnění COVID-19 není k dispozici.

Hlavním cílem v návrhu této novely zákona č. 258/2000 Sb. bylo na základě v zákoně již zakotvených mimořádných opatření přerušit souvislý epidemický proces a zastavit epidemii v co nejkratším čase a za co nejmenších ztrát lidských životů, tak negativních dopadů do ekonomiky. Toho lze dosáhnout omezením pohybu osob, omezením konání hromadných akcí, omezením provozování epidemiologicky závažných činností, používáním přiměřených osobních ochranných prostředků a zvýšenou dezinfekcí.

Navrhovaná mimořádná opatření byla specifikována tak, aby byla zajištěna širší škála specifických opatření zohledňující i předběžnou opatrnost pro případy možných nových hrozeb pro veřejné zdraví v budoucnosti, a to nejenom infekčního původu.

Tento návrh novely zákona č. 258/2000 Sb. však nebyl Poslaneckou sněmovnou přijat. V únoru 2021 však ožila diskuse na téma, zda je možné v případě pandemie postupovat pouze podle zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), a zda by nebylo vhodné přijmout zákon, který by se týkal pouze opatření v době pandemie.

Na základě toho byl přijat zákon č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „pandemický zákon“), který nabyl účinnosti 27. února 2021 a který bude předmětem našeho dalšího zájmu.

Úvodem je třeba zdůraznit, že vymezení mimořádných opatření v pandemickém zákoně je koncipováno tak, aby jejich prostřednictvím nemohlo dojít k razantnímu plošnému omezení základních práv a svobod. V případě negativního epidemického vývoje a v důsledku toho vzniklé potřeby výrazněji omezit základní práva a svobody by vláda musela přistoupit k opětovnému vyhlášení nouzového stavu a v jeho rámci by případně závažnějším způsobem zasáhla např. do svobody pohybu a pobytu či práva na podnikání v souladu s krizovým zákonem. Mimořádná opatření podle pandemického zákona bude možné vydávat bez ohledu na ne/existenci nouzového stavu, neboť se jedná z hlediska jejich charakteru o jiná opatření než ta, která jsou vydávána podle krizového zákona, a to ať už jde o jejich obsah, cíle, které sledují, či formu – krizová opatření jsou vydávána ve formě rozhodnutí vlády, která Ústavní soud ve svém usnesení spis. zn. Pl. ÚS 8/20 posoudil jako zvláštní druh právního předpisu (právní předpis sui generis).

Novela souvisejících předpisů

Pandemický zákon obsahuje i novelu dalších souvisejících předpisů, a to:

• zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím
• zákona č. 97/1993 Sb., o působnosti Správy státních hmotných rezerv, ve znění pozdějších předpisů
• zákona č. 121/2000 Sb., o právu autorském, o právech souvisejících s právem autorským a o změně některých zákonů (autorský zákon)
• zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů
• zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů
• zákona č. 161/2020 Sb., o některých úpravách v oblasti zaměstnanosti v souvislosti s mimořádnými opatřeními při epidemii a o změně zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů
• zákona č. 191/2020 Sb., o některých opatřeních ke zmírnění dopadů epidemie koronaviru SARS CoV-2 na osoby účastnící se soudního řízení, poškozené, oběti trestných činů a právnické osoby a o změně insolvenčního zákona a občanského soudního řádu.

I změny těchto zákonů si v následujících řádcích probereme.

Smysl a cíl pandemického zákona

Zákon o ochraně veřejného zdraví upravuje práva a povinnosti fyzických a právnických osob v ochraně veřejného zdraví. Při ohrožení veřejného zdraví, tedy stavu, při kterém jsou obyvatelstvo nebo jeho skupiny vystaveny nebezpečí, z něhož míra zátěže rizikovými faktory přírodních, životních nebo pracovních podmínek překračuje obecně přijatelnou míru a představuje významné riziko poškození zdraví, jsou orgány ochrany veřejného zdraví oprávněny použít mimořádných opatření zakotvených v této legislativní normě za účelem zabránění šíření infekčních a hromadně se vyskytujících onemocnění.

Za současné epidemie onemocnění COVID-19 způsobené novým koronavirem označovaným jako SARS CoV-2 se nicméně ukazuje, že zákon o ochraně veřejného zdraví nenabízí v rámci tam vymezených mimořádných opatření dostatečnou škálu nástrojů pro její zvládání. Zároveň je velmi kusou i úprava procesu vydávání těchto opatření, přičemž vzhledem k tomu, že tato opatření mohou mít i celostátní působnost, a tedy celoplošné dopady, mohla by být zpochybňována jejich legitimita vzhledem ke způsobu jejich přijetí a namítána možnost svévole. Jsou totiž vydávána Ministerstvem zdravotnictví jako opatření obecné povahy bez řízení o návrhu opatření obecné povahy.

Smyslem navrhovaného zákona bylo proto upravit zákonné mantinely pro vydávání opatření, která by měla za účelem zamezení dalšího šíření onemocnění COVID-19 omezovat některé činnosti či poskytování služeb, které jsou z pohledu epidemiologického rizikovými, případně naopak nařídit nějakou činnost, která by bránila šíření tohoto onemocnění, a to v rozsahu, na nějž zákon o ochraně veřejného zdraví dosud nepamatuje. Postup podle zákona o ochraně veřejného zdraví však tímto zákonem není vyloučen, to znamená, že mimořádná opatření mohou být nadále vydávána i podle zákona o ochraně veřejného zdraví, a to podle toho, co bude třeba mimořádným opatřením regulovat.

Pro zajištění větší transparentnosti a jisté garance přiměřenosti regulace byl do zákona zakotven režim, kdy budou opatření vydávaná podle tohoto zákona podléhat předchozímu schválení vládou. Současně byla zahrnuta pod tento režim i mimořádná opatření podle zákona o ochraně veřejného zdraví vydávaná s celostátní působností za stejným účelem.

Poslání pandemického zákona

Pandemický zákon je koncipován jako dočasný, určený pouze pro řešení stávající epidemie COVID-19, proto též nebyla jako legislativní cesta zvolena novela zákona o ochraně veřejného zdraví. Důvodem bylo, že se muselo promptně reagovat na dosavadní zkušenosti s vývojem epidemie COVID-19 a dostupné vědecké poznatky o onemocnění jako takovém a v čase co nejkratším zajistit adekvátní prostředky pro řešení této epidemické situace, které však nemusejí být snadno zobecnitelné a přenositelné pro jiné epidemie, které mohou přijít.

V té souvislosti je možno poznamenat, že je zřejmé, že právní úprava mimořádných opatření při epidemii nebo nebezpečí jejího vzniku obsažená v zákoně o ochraně veřejného zdraví vyžaduje systémovou revizi, a to jak z hlediska obsahu mimořádných opatření, tak procesu jejich vydávání. To není nic podivného, je třeba si uvědomit, že zákon o ochraně veřejného zdraví nabyl účinnosti před 20 lety. Je však také jasné, že koncepční změnu zákona, která vyžaduje řádné posouzení všech souvislostí, není možné provést v době nouzového stavu.

Obecně platí, že epidemie je zvýšený výskyt nemoci, který je geograficky a časově omezen. Při epidemii infekčního onemocnění dochází zpravidla k prudkému nárůstu počtu onemocnění v čase, kdy nemocnost dosahuje hodnot vyšších, než je běžná sporadická nemocnost. Hodnoty nemocnosti, při kterých dochází již k epidemickému šíření (tzv. epidemický práh), jsou různé a liší se podle nemoci. U některých nemocí hodnota epidemického prahu není přesně známa. Hlavním kritériem, zda se jedná o epidemii či nikoli, je pak vzájemná, epidemická souvislost jednotlivých případů nemoci. Rychlost šíření nemoci v populaci je závislá na původci nákazy, inkubační době nemoci a zejména na cestách přenosu. Mezi nejzávažnější epidemie z pohledu dopadu a zátěže v populaci jsou epidemie způsobené inter-humánním – mezilidským šířením. Nejvyšší nemocnosti v populaci je dosahováno při šíření respirační cestou, pomocí kapének obsahujících infekční agens, které se dostávají do okolí nemocného při mluvení, dýchání, kašlání a kýchání. Každá epidemie infekčního onemocnění je epidemickým procesem, skládajícím se ze tří základních článků: zdroj nákazy, cesta přenosu a vnímavý jedinec.

V souvislosti s probíhající pandemií onemocnění COVID-19 a přijatými opatřeními k odvracení jejích bezprostředních dopadů na zdraví obyvatel ČR bylo prokázáno, že mezi nejdůležitější nástroje, jak ovlivnit vzniklou epidemii a zastavit její nekontrolovatelné šíření, je ovlivnit tyto jednotlivé články epidemického procesu. Zdroj nákazy lze izolovat a léčit, cestu přenosu přerušit a vnímavého jedince chránit, například karanténními opatřeními či očkováním, které v souvislosti s pandemií onemocnění COVID-19 však není dosud zcela dostupné. Při epidemickém šíření infekčního onemocnění hrozí riziko, že bez přijetí mimořádných opatření dojde k nekontrolovatelnému šíření infekce v populaci s možností vyčerpání kapacit zdravotnického systému k možnostem izolace a léčby se zásadním dopadem do zdraví populace. Mezi nejvíce nebezpečné patří paralelní šíření, kdy jeden nemocný současně nakazí více než jednoho člověka a dochází tak k masivnímu šíření infekce v populaci.

Z těch všech důvodů byly v zákoně specifikované mantinely pro vydávání mimořádných opatření, která mají zabezpečit ovlivnění všech tří článků epidemického procesu. Cílem mimořádných opatření je možnost včasné a správné diagnostiky nákazy (sdílení informací, personální a kapacitní dostatečnost), rychlé izolace nemocných a karantény zdravých osob ...